התחדשות עירונית - כל מה שצריך לדעת

ההתחדשות העירונית הפכה לנושא מרכזי בשנים האחרונות, הן בשיח הציבורי והן בתהליכי התכנון והפיתוח של ערים רבות בישראל. תהליך זה נועד לתת מענה לאתגרים הייחודיים של המרחב העירוני המודרני, תוך שיפור איכות החיים של התושבים, התאמת המבנים והתשתיות לצרכים המשתנים וחיזוק הכלכלה המקומית. אם כך, מה תהליך זה כולל, למה צריך אותו, אילו סוגי התחדשות עירונית קיימים ולמה תהליך זה כדאי לכולנו? כל זאת ועוד במאמר שלפניכם.

מהי התחדשות עירונית?

התחדשות עירונית היא תהליך מקיף של שינוי ושיפור אזורים עירוניים קיימים, במטרה להתאים אותם לצרכים ולדרישות של החברה המודרנית. התהליך כולל שדרוג של מבנים, תשתיות, שטחים ציבוריים ומערכות עירוניות, תוך מתן דגש בנושאים כמו איכות חיים, קיימות, חוסן עירוני ושילוב חברתי. בבסיס הרעיון של התחדשות עירונית עומדת ההבנה שערים הן ישויות דינמיות, המשתנות ומתפתחות עם הזמן. אזורים עירוניים ותיקים, שנבנו לפני עשרות שנים, לא תמיד עונים על הצרכים והסטנדרטים של החיים המודרניים. מבנים עשויים להיות ישנים ולא יעילים מבחינה אנרגטית, תשתיות עשויות להיות בלויות ולא מתאימות לגודל האוכלוסייה, ושטחים ציבוריים עשויים להיות מוזנחים ולא מזמינים. התחדשות עירונית שואפת לתת מענה לאתגרים אלה באמצעות התערבות ממוקדת בשכונות ובאזורים הדורשים זאת.

למה צריך התחדשות עירונית?

בישראל, הצורך בהתחדשות עירונית נעשה חשוב בעיקר בעשורים האחרונים, וזאת בשל כמה סיבות: ראשית, רבים מהמבנים בערים הוותיקות נבנו בשנות ה-50 וה-60, ואינם עומדים עוד בסטנדרטים המודרניים מבחינת בטיחות, נגישות ויעילות אנרגטית. שנית, ישראל מתמודדת עם גידול מהיר באוכלוסייה ומחסור חמור בדיור במרכזי הערים. התחדשות עירונית מאפשרת להגדיל את היצע הדירות מבלי לפגוע בשטחים הפתוחים מחוץ לערים. נוסף לכך, התחדשות עירונית נתפסת ככלי חשוב לחיזוק כלכלי וחברתי של שכונות מוחלשות. שדרוג המרחב הפיזי, בשילוב השקעה בשירותים חברתיים ובמוסדות קהילתיים, יכול להפוך אזורים מצליחים פחות למוקדים של פעילות כלכלית, חדשנות ואיכות חיים. כך, התחדשות עירונית לא רק משפרת את המרחב הבנוי, אלא גם מקדמת חוסן עירוני וצמצום פערים חברתיים.

סוגי התחדשות עירונית

יש כמה שיטות עיקריות להתחדשות עירונית:

פינוי בינוי

פינוי בינוי הוא אחד המודלים המוכרים ביותר של התחדשות עירונית בישראל. בשיטה זו, מתחם מגורים ישן נהרס כליל ובמקומו נבנים מבנים חדשים, גבוהים ומודרניים יותר. בדרך כלל, במסגרת פרויקט פינוי בינוי, בעלי הדירות הישנות מקבלים דירה חדשה (לרוב גדולה יותר) בפרויקט החדש, ללא עלות נוספת. היזמים, מצידם, מרוויחים מהתוספת המשמעותית של יחידות דיור במתחם.

שדרוג ושיקום

שיטה זו מתמקדת בשיפור ובחידוש של מבנים קיימים, תוך שימור המבנה הבסיסי שלהם. שדרוג יכול לכלול מגוון פעולות, כמו חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, שיפוץ חזיתות, החלפת תשתיות (צנרת, חשמל וכו'), התקנת מעליות, שיפור הנגישות ועוד.

עיבוי בינוי

עיבוי בינוי הוא שילוב של בנייה חדשה בתוך רקמת השכונה הקיימת, באמצעות ניצול מגרשים ריקים, תוספת קומות על גגות בניינים או בניית אגפים חדשים בצמוד למבנים. השיטה מאפשרת להגדיל את מספר יחידות הדיור באזור מבלי להרוס את המבנים הקיימים.

שלבי התהליך

תהליך ההתחדשות העירונית הוא ארוך ומורכב, וכולל מספר שלבים עיקריים:

איתור

בשלב הראשון, נעשה מיפוי של האזורים בעיר הדורשים התערבות. הרשויות המקומיות בוחנות מדדים כמו גיל וטיב המבנים, צפיפות, נגישות לשירותים ולתחבורה, נתוני אוכלוסייה ועוד. נוסף לכך, משתפים גם את הציבור כדי להבין את הצרכים ואת הרצונות של התושבים. בשלב זה, גם יזמים פרטיים יכולים לאתר הזדמנויות להתחדשות במתחמים שונים בעיר. הם יבחנו את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט, את מידת ההיתכנות התכנונית והסטטוטורית ואת רמת ההתעניינות של בעלי הנכסים בשינוי.

תכנון

לאחר בחירת המתחם, מתחיל תהליך התכנון המפורט. נבנית תוכנית המגדירה את היקף ההתחדשות, את הנפחים הבנויים, את סוגי השימושים (מגורים, מסחר, מבני ציבור וכו'), ואת עקרונות העיצוב. התוכנית מובאת לאישור מוסדות התכנון ועוברת הליך סטטוטורי שכולל גם התנגדויות ואישור סופי. בשלב התכנון נעשה גם תיאום בין כל בעלי העניין – התושבים, היזם, העירייה, משרדי הממשלה וכדומה. נקבעים הסכמים באשר לחלוקת הזכויות במתחם החדש, ללוחות זמנים, לאחריות על ביצוע התשתיות ועוד. זהו שלב קריטי שיכול לקבוע את הצלחת הפרויקט.

תקציב

לפני היציאה לפועל, נבנה תקציב מפורט לפרויקט. מקורות המימון יכולים להגיע ממגוון גורמים – מהיזם הפרטי, מתקציבי עירייה, מקרנות ממשלתיות לפיתוח, מהשתתפות של בעלי הנכסים ועוד. נקבעת גם חלוקת ההוצאות וההכנסות בין הגורמים השונים. מסגרת התקציב כוללת בדרך כלל את עלויות הבנייה, את עלויות הפיתוח (תשתיות, פיתוח נוף וכו'), עלויות מימון, מיסים, הוצאות תכנון וניהול ועוד. תקציב מאוזן ומפורט הוא הכרחי כדי להבטיח את יציבותו הפיננסית של הפרויקט.

יישום

בשלב זה מתחילות עבודות הבינוי בפועל – הריסה, בנייה, שיפוץ, הקמת תשתיות וכדומה. זהו השלב הנראה לעין והמוחשי ביותר בהתחדשות העירונית. עם זאת, חשוב לציין ששלב היישום הוא לא סוף התהליך. גם לאחר אכלוס המבנים החדשים או המשופצים, נדרש מעקב ובקרה כדי לוודא שההתחדשות השיגה את יעדיה ומיטיבה עם האזור לאורך זמן. בשלב זה גם נעשות בדרך כלל פעולות נלוות להשלמת התהליך, כמו שדרוג מוסדות ציבור (בתי ספר, מתנ"סים ועוד), שיפור שטחים ציבוריים, חיזוק הקשר בין התושבים החדשים והוותיקים ועוד. רק שילוב של השקעה במרחב הפיזי והחברתי יכול להבטיח הצלחה של פרויקט התחדשות.

מסלולים של התחדשות עירונית

לפרויקטים של התחדשות עירונית יכולים להיות מובילים ויוזמים שונים:

רשויות מקומיות

לעיתים קרובות, העירייה או הרשות המקומית היא זו המובילה את מהלכי ההתחדשות בתחומה. הרשות יכולה ליזום תוכניות אב להתחדשות של שכונות או של אזורים נרחבים, לקדם תוכניות בניין עיר (תב"עות) המאפשרות את ההתחדשות, ולהשקיע מתקציבה בפיתוח תשתיות ובמבני ציבור. הובלה של פרויקט על ידי הרשות המקומית מבטיחה בדרך כלל ראייה מערכתית רחבה ואחריות ארוכת טווח לאזור. מצד שני, פרויקטים עירוניים עלולים להתנהל לעיתים בקצב איטי יותר בשל מורכבות בירוקרטית ופוליטית.

יזמים

במקרים רבים, ההתחדשות העירונית מובלת על ידי יזמים פרטיים. יזם יכול לרכוש מתחם לשם הריסה ובנייה מחדש (פינוי-בינוי), או להתקשר עם בעלי נכסים קיימים לשם שדרוג או תוספת בנייה (תמ"א 38). היזם לוקח על עצמו את מרבית הסיכונים והעלויות, ומנגד נהנה מהרווחים ממכירת הדירות החדשות. יזמים פרטיים מביאים בדרך כלל לתהליך יעילות, מומחיות בתחום הנדל"ן וגמישות בניהול הפרויקט. עם זאת, הם גם מחויבים בראש ובראשונה לאינטרס הכלכלי שלהם, מה שעלול לעיתים לעמוד בסתירה לצרכים הרחבים יותר של השכונה או העיר.

תמ"א 38

תמ"א 38 היא תוכנית מתאר ארצית שנועדה לעודד חיזוק ומיגון של מבנים מפני רעידות אדמה, תוך מתן תמריצים ליזמים באמצעות זכויות בנייה נוספות. התמ"א מאפשרת שני מסלולים עיקריים: חיזוק ותוספת קומות למבנה קיים (תמ"א 38/1), או הריסה ובנייה מחדש של מבנה חדש במקומו (תמ"א 38/2). תמ"א 38 יכולה להיות יוזמה של היזם (שפונה לדיירים), או של נציגות הבית המשותף (שמתקשרת עם יזם). בכל מקרה, נדרשת הסכמה רחבה של בעלי הדירות במבנה. היתרון הגדול של תמ"א 38 הוא שהיא מאפשרת חידוש של מבנים בודדים מבלי להמתין לתוכנית התחדשות רחבה יותר. מצד שני, היא לא תמיד מציעה פתרון כולל לצורכי השכונה או האזור.

גופים מעורבים בפרויקט

בפרויקט יהיו מעורבים הגורמים הבאים:

· בעלי הנכס – בפרויקטים של פינוי-בינוי או תמ"א 38, בעלי הדירות הקיימות הם שחקנים מרכזיים. הסכמתם נדרשת כדי לקדם את הפרויקט, והם אלה שאמורים ליהנות בסופו של דבר מדירות חדשות ומשודרגות.

· היזם – היזם הפרטי (חברה קבלנית, קבוצת רכישה וכו') מקבל על עצמו את האחריות ואת הסיכונים בפרויקט, ומפיק את רווחיו ממכירת יחידות דיור עודפות או מהשכרה.

· חברה מנהלת – בפרויקטים מורכבים, חברה חיצונית מתמחה יכולה להיות אחראית על ניהול הפרויקט, על תיאום בין בעלי העניין, על פיקוח הבנייה, על האכלוס מחדש וכדומה.

· ועדה מחוזית – התוכניות לפרויקטים של התחדשות עירונית נדונות לרוב בוועדות התכנון המחוזיות. הוועדה בוחנת את ההיבטים התכנוניים והסטטוטוריים של הפרויקט, את ההשפעות על הסביבה ועל התשתיות ואת התאמתו למדיניות התכנון הארצית והמקומית.

· רשות מקומית – גם אם הרשות המקומית לא יוזמת את הפרויקט, היא שותפה חשובה בקידומו. העירייה אחראית על אישור התוכניות, הנפקת היתרי הבנייה, פיתוח התשתיות הציבוריות (כבישים, תאורה ועוד) ועל שירותים עירוניים בתום הפרויקט.

מה ההבדל בין פרויקט תמ"א 38 לפרויקט פינוי-בינוי?

אף שהמטרה הסופית דומה, קיימים הבדלים בין שתי השיטות:

1. בפינוי-בינוי, כל המבנים הישנים במתחם נהרסים כליל ובמקומם נבנים מבנים חדשים לגמרי, בדרך כלל בצפיפות גדולה יותר ועם יחידות דיור קטנות יותר. לעומת זאת, בפרויקט תמ"א 38, המבנה המקורי נשאר על כנו (או נהרס ונבנה מחדש במתכונת דומה), ומקבל חיזוקים, שדרוגים ותוספות בנייה.

2. בהיבט המשפטי, פינוי-בינוי דורש הסכמה של לפחות 80% מבעלי הדירות (על פי חוק פינוי-בינוי), ואילו תמ"א 38 מצריכה רוב של 75% בלבד (או 67% בערים מסוימות).

3. מבחינת לוחות זמנים, פרויקטים של פינוי-בינוי הם מורכבים יותר ונמשכים לרוב זמן רב יותר. מצד שני, הם מציעים לרוב דירות גדולות יותר ומודרניות יותר מאשר תמ"א 38.

מהו אינטרס המדינה לקידום התחדשות עירונית?

למדינת ישראל יש אינטרס מובהק בקידום פרויקטים של התחדשות עירונית, וזאת מכמה סיבות:

1. התחדשות עירונית מאפשרת להגדיל את היצע הדיור במרכזי הערים, ובכך לתת מענה לביקוש הגובר הנובע מגידול האוכלוסייה. בנייה מרוכזת בתוך מרקמים עירוניים קיימים גם מסייעת לבלום את המעבר לפרברים ולהגן על השטחים הפתוחים.

2. חידוש המבנים הבנויים הישנים חיוני לחוסן העירוני ולהיערכות לאיומים כמו רעידות אדמה ומלחמה (באמצעות ממ"ד). בניינים רבים הוקמו לפני עשרות שנים, בהתאם לתקנים נמוכים מהמקובל היום, והתחדשות מאפשרת להתאים אותם לסטנדרטים מודרניים של בטיחות ועמידות.

3. להתחדשות עירונית יש פוטנציאל גדול גם לצמצום פערים כלכליים וחברתיים. השקעה בשכונות מוחלשות, לצד שילוב של דיור בהישג יד ושל מוסדות חברתיים, יכולה להיות מנוע לצמיחה מקומית, ליצירת מקומות תעסוקה ולשיפור איכות החיים של האוכלוסיות הפגיעות.

למה תהליך זה כדאי לכולם?

פרויקטים של התחדשות עירונית, אם הם מתוכננים ומיושמים כהלכה, מביאים תועלת לכל בעלי העניין. בשביל בעלי הדירות, מדובר בהזדמנות ייחודית לשדרג את הנכס ואת איכות החיים ללא עלות או בעלות מופחתת. הם זוכים לדירות גדולות, בטוחות ומודרניות יותר, לעיתים קרובות גם בשדרוג של מעלית וחניה צמודה, ונוסף לכך שווי הנכס שלהם עולה. בשביל היזמים, מדובר בהזדמנות עסקית גדולה. רווחי הפרויקט יכולים להיות גבוהים (בכפוף לרמת הסיכון), ויש אפשרות לבנות מוניטין ומומחיות בתחום ההתחדשות העירונית, שצפוי להמשיך ולצמוח.

מבחינת הרשויות המקומיות, התחדשות עירונית מסייעת להגדיל את נפח הארנונה, לייעל את השימוש בקרקע ובתשתיות, למשוך אוכלוסייה צעירה ומבוססת יותר לעיר, ולהעלות את רמת השירותים והאיכות העירונית. לחברה ככלל, התחדשות עירונית תורמת לצמצום הפערים החברתיים-כלכליים, לשיפור החוסן העירוני, לצמצום מעבר תושבים אל מחוץ לעיר ולשמירה על קרקעות פתוחות. היא מאפשרת למקסם את התועלת מתשתיות ומשירותים קיימים, ולהפוך ערים לאטרקטיביות הרבה יותר.

לסיכום

התחדשות עירונית היא אחד האתגרים המשמעותיים ביותר העומדים בפני מדינת ישראל בעשורים הבאים. השילוב של צמיחה מהירה של האוכלוסייה, מחסור בקרקעות, דיור מיושן וריכוז של מצוקה בשכונות ותיקות, דורש מענה מערכתי וארוך טווח. פרויקטים להתחדשות עירונית הם כלי חיוני להתאמת המרחב העירוני למציאות החדשה ובתנאי שכל אלה יתבצעו כהלכה.